高考专题之：教育部当如何应对违宪诉讼

作者：Gill

中华人民共和国公民在法律面前一律平等。
——《中华人民共和国宪法》第三十三条


2001年8月25日，青岛三名考生一纸诉状，企图把国务院教育部推上最高人民法院的被告席。诉状称，教育部关于该年普通高校招生计划的行政行为，侵犯了原告依据宪法享有的平等接受教育的权利。

当时的形势对教育部十分不利：从高考录取分数线上看，北京就像一个有待开发的西部省份，其文理一本线分别为429和443，比甘肃省分别低了36和24分，更比原告所在之山东省一本线低100至140多分[1]。当时的舆论也一律倒向原告，仿佛法院还没有判决，教育部违宪就已经是板上钉钉的事情。尽管事情最终的结局是原告中止诉讼（原因不明[2]），但这一事件已对教育部在人民群众中的声望造成了很坏影响。为了重正视听，本文将力图澄清该案背后的事实和法律依据，并据此权衡比较教育部可以采用的若干种回应方法。

就法律依据而言，由于当前中国不存在违宪审查机制，人民群众要控告教育部只有通过行政诉讼，其依据为1989年出台的《行政诉讼法》。该法规定，法院只受理对乱罚款乱吊执照乱没收财物等“具体行政行为”的起诉[3]，而不受理对抽象行政行为提起的诉讼。所谓的抽象行政行为包括“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”等等[4]。青岛考生一案中，原告起诉的行政行为表现为《教育部、国家计委关于下达2001年普通高等教育招生计划的通知》。无论如何这显然属于具有普遍约束力的部门规范性文件（约束全国高校）。通知诚然不可重复使用，但一点这丝毫不影响它的抽象性。因此，即便原告没有中途撤诉，但使行政诉讼法这一条存在，教育部大抵便可以无忧。而这一条的存在对于维护当前安定团结的大好局面显然是必要的，也是合理的。

在事实方面，许多人，包括媒体，都急着把罪名一股脑儿摁到教育部头上，而他们甚至还没有搞清楚招生计划的来龙去脉（诚然，考虑到我国国情复杂多变，搞不清某件事情的来龙去脉也是情有可原的）。自77年恢复高考以来，大致的格局是高校分为部属与省属两种。省属高校由地方财政支持，其招生计划由当地省教育厅编制，上报教育部核准汇总。这一类大学招生占去了招生总数的七八成，其计划大多赤裸裸地偏向省内。部属高校（包括了几乎全部重点大学）则由国务院部委（主要是教育部）直接管理，由国家财政支持，自订招生计划，而后报教育部核准汇总。这些招生计划背后的蓝本，据了解，是一个上世纪五十年代初出台的原计划——当时各高校“根据对各地基础教育发展水平的评估，制定了学校在各省招生的比例”，以后历年计划都只在原计划基础上略做调整 [5]。故而，事实是各高校拒不与时俱进，罪在高校，要教育部负担全责未免有失偏颇；何况，退一万步说，不与时俱进也不构成违宪。

此外还必须指出，近年来部属高校名额分配的日趋地方化在相当程度上是受了1999年实行省部共建的刺激。在共建协议下地方财政给予了部属高校“很大支持”，反过来也就要求高校投桃报李。浙大作为浙江省唯一的部属高校，省内生源已达到了70%，省里还觉得不够多，甚至“很生气”[6]。其他地区的情况虽不至于如此极端，但由于京津沪等地高校特为密集，各校照顾本地的倾向在这些地区产生了特别显著的累积效应，也即累积到两年之后北京比山东低了一百多分，而北大清华录取率则是后者的三四十倍，搞得举国共愤。到此地步教育部即便有心扭转也未必拗得过地方政府。我们说这是行政无能，而不是行政不作为，不属于行政诉讼法的可诉范围。至于使教育部陷入无能局面的省部共建，显然也不是一个违宪行为。

基于以上分析，我们可以得出以下结论：教育部的行政行为是抽象的，是有着悠久历史渊源的，其后果是很大一部分是由某些合宪的、且当时未知后果的行为造成的。因而在现有法律体系内，教育部面对如同青岛考生案这类宪法诉讼，是游刃有余的。

但是，堂堂国务院部委竟成被告，受到挑战的又是承载了民族对于社会公正之厚望的高考制度，战而胜之犹非善之善者（毕竟有伤安定团结），不战而止人之讼才是至善。为此我列出以下几条，谨供教育部决策参考，以为规避未来被诉风险之用：

1. 将招生计划制定权彻底下放到各个高校，至少是部属高校。这一改革方向在民间呼声甚高。但鉴于当前高校得到地方的“很大支持”，不公现象不见得会有所缓解，反有可能愈演愈烈。到时候草民们又当念起教育部统一掌管的好来。彼时收回权力，不是举国骂之，而是举国仰之。此乃上策。然非深谙世事民心者不能得其运用之妙，放权者能否在位上坐到收权之日也是个问题。我们只能拭目以待。

2. 取消全国统一命题。不同命题下考出来的分数没有可比性，差异由此化于无形。此办法上海早已实施；北京只因稍迟一步，便于2001年落得千夫所指，所幸04年亡羊补牢，未为晚也。该办法简洁有效，但仍存在如下问题：有好事者考完了自己的卷子又来做京沪等地的卷子，再比照京沪分数线，发现自己可以读的学校又上了一档——作为证据这诚然不易于被法庭采信，但毕竟给人口实。故为中上策。

3. 将部属高校彻底地方化。地方办学，造福地方，名正言顺。部属高校集原本就集中在经济发达地区，地方财政多养这几所大学也完全养得起。然而，这样做的弊端是，教育部固然脱了直接干系，但默认谁出钱谁受益这一市场原则似乎与近年来反对教育产业化的官方姿态不符。何况必有人会举出美国的例子说，美国的大学也是州里出钱，但对全美学生一视同仁。因而这只能算是中策。

4. 宣传基本国策。我国将长期处于社会主义初级阶段，必须让一部分人先素质起来，用高素质带动低素质，最后达到共同高素质。具体说来，在高等教育资源不足的情况下，在全国推行素质教育是不现实的，必须在一部分发达地区实行低分高录取率，以便让该地学生先开展素质教育。这一条难处有二：其一，以无可辩驳的事实证明北京上海的学生素质因此比其他地区高出一截，很困难；其二，要完满地解释何以让某一部分而非另一部分人先素质起来，也很困难。此乃中下策。

5. 指出地区之间的不平等只是许许多多不平等中的一种，且远远不是最严重的一种。向公众指出更严重的不平等，比如城乡差异，城市居民间的阶层分化，教育资源从重点幼儿园，重点中学，一路分配不公直到大学，等等。此实乃下策，慎用，惟其态度诚实或可博取公众的谅解。至于许智宏回应青岛考生案时所说的“北京市的学生考普通的市属院校确实分数较低，但要考北大清华还是很难的”[7]之类，建议教育部万勿采用。



[1] 2001年山东省各地的录取分数线犹不划一，在该案过后的2002年始采用统一分数线。
[2] 原告方的解释为“首先，这是3位当事人的意见，实际上也是她们家长的意见；其次，社会对这一事件的超强度关注，也已经使得呼唤教育平等的声音传扬出去；再说，根据种种消息，教育部已有所触动，进一步改革正在酝酿，起诉的目的已经达到。”（《兰州晨报》2001年9月10日）
[3] 第二条
[4] 第十二条第二款
[5] 截止发稿时笔者尚未考证出这一原计划的详细情况，但可以推测，它和院系调整当属同一方针下的产物。
[6] 《九大高校负责人热议高招公平》（《新京报》2005年3月12日）
[7] 同上